Protection of the Owner in Cases of Illegal Construction and a Demolition Order

Кога строежът подлежи на премахване и какви са възможностите за защита по ЗУТ?

Липсата на разрешение за строеж, отклонението от одобрен проект или отсъствието на строителни книжа действително могат да доведат до квалифициране на даден обект като незаконен строеж. Това обаче не означава, че всяка постройка, преустройство или пристройка автоматично трябва да бъде премахната.

Производството по Закона за устройство на територията – ЗУТ – е административно производство, в което засегнатите лица разполагат с права на защита.

Затова при получаване на констативен акт или заповед за премахване основният въпрос не трябва да бъде само:

„Има ли разрешение за строеж?“

Трябва да се установи и:

• Какво точно е изградено?
• Кога е изградено?
• Представлява ли изобщо „строеж“ по смисъла на закона?
• Кой го е извършил?
• Допустим ли е бил строежът към момента на изграждането му?
• Може ли да бъде определен като търпим?
• Правилният административен орган ли е издал акта?
• Спазена ли е процедурата по ЗУТ?

Именно от отговорите на тези въпроси зависи дали заповедта за премахване е законосъобразна.

Кога един строеж е незаконен?

ЗУТ предвижда различни основания, при които строеж или част от строеж може да бъде квалифициран като незаконен.

Типични случаи са строителство:

• без необходимото разрешение за строеж;
• без одобрени инвестиционни проекти, когато такива се изискват;
• при съществени отклонения от одобрения инвестиционен проект;
• при определени нарушения на устройствените планове и правилата за застрояване;
• при нарушения на специални режими за защитени или специално регулирани територии.

Но именно конкретното фактическо положение трябва да бъде доказано от административния орган. Не е достатъчно в един административен акт общо да бъде посочено, че „строежът е незаконен“.

Следва да бъде установено какво е нарушението и на кое конкретно законово основание се основава квалификацията.

Незаконен строеж или строеж, за който не се изисква разрешение?

Преди да се обсъжда премахване, трябва да се провери дали извършената дейност изобщо представлява строеж, за който законът изисква разрешение.

В практиката възникват спорове например при:

• вътрешни преустройства;
• ремонтни дейности;
• навеси;
• огради;
• тераси;
• преместваеми обекти;
• допълнителни конструкции;
• преустройства на помещения.

Някои дейности попадат в режим, при който не се изисква разрешение за строеж, а при други правната квалификация зависи от техническите характеристики на извършеното.

Следователно първата линия на защита често е техническа, а не само юридическа.

Необходимо е да се сравнят действително извършените строително-монтажни работи с определенията и режимите по ЗУТ.

Констативният акт е първият ключов момент

Производството за премахване на незаконен строеж обичайно започва с проверка на компетентните органи и съставяне на констативен акт. Този документ е изключително важен. В него следва да бъдат описани:

• местоположението на строежа;
• неговият вид и размери;
• собственикът и/или извършителят;
• строителните книжа или липсата им;
• констатираните нарушения;
• основанието, поради което строежът се счита за незаконен.

Срещу констативния акт засегнатото лице разполага с възможност да направи възражения. Този етап не трябва да бъде подценяван. Добре аргументираното възражение може да постави още преди издаването на заповедта въпроси относно:

• грешно определяне на строежа;
• неточно измерване;
• наличие на строителни книжа;
• погрешно посочен извършител;
• неправилно определена категория;
• дата на изграждане;
• търпимост;
• допустимост по устройствените правила;
• липса на компетентност на проверяващия орган.

Особено важно е да се установи кой е извършителят

При по-стари строежи собственикът на имота и извършителят на незаконното строителство невинаги са едно и също лице. Имотът може да е бил:

• продаден;
• наследен;
• дарен;
• разделен;
• прехвърлян между няколко собственици.

Настоящият собственик може да е придобил имота години след извършването на строителството.

Това не премахва автоматично възможността строежът да бъде предмет на административна процедура, но въпросът за извършителя има значение за определени последици, включително за разходите по принудително изпълнение и евентуалната административнонаказателна отговорност. Затова не трябва механично да се приема, че „собственикът е извършител“.

Търпимият строеж е особено важна защитна хипотеза

Един от най-съществените институти в тази материя е търпимостта на строежа. Търпимият строеж не трябва да се бърка със законно построен строеж. Той може да е извършен без необходимите строителни книжа, но законът при определени исторически и устройствени предпоставки допуска такъв строеж да не бъде премахван. Например за определени по-стари строежи законът предвижда възможност да бъдат признати за търпими, ако са изпълнени конкретните законови условия. Отделно за строежи, изградени до 31 март 2001 г. без строителни книжа, законът също предвижда възможност за търпимост, когато са били допустими по правилата при извършването им или по действащия устройствен режим. Следователно датата на построяване може да бъде решаваща.

Търпимостта не възниква само защото сградата е стара

Често се среща аргументът:

„Къщата е на 40 години, следователно е търпима.“

Това не е достатъчно.

Трябва да бъдат доказани и останалите изисквания на закона. Особено важно е дали строежът е бил допустим по правилата и устройствените планове, които са действали към съответния момент, или дали е допустим съгласно действащите разпоредби, когато законът допуска такава възможност. Следователно защитата изисква не просто твърдение за възрастта на строежа, а доказателства.

Как се доказва кога е извършен строежът?

Това често е един от най-трудните въпроси. При строеж отпреди няколко десетилетия може да липсват строителни книжа, договори или фактури. Могат да бъдат използвани различни доказателствени източници според конкретния случай:

• стари кадастрални и регулационни планове;
• архивни документи;
• нотариални актове;
• данъчни декларации;
• снимки;
• геодезически материали;
• документи за присъединяване към инфраструктура;
• технически заснемания;
• свидетелски сведения, когато са допустими;
• съдебно-техническа експертиза.

Датата на строежа не следва да бъде определяна произволно. Ако администрацията приема, че строежът е нов, а собственикът твърди, че е съществувал преди 2001 г., това може да се превърне в основния спор по делото.

Удостоверението за търпимост има практическо значение

В административната практика съществува възможност за издаване на удостоверение за търпимост за строежи, които отговарят на законовите предпоставки. Важно е обаче да се разбере, че: търпимостта не превръща автоматично строежа в строеж, изграден с редовно разрешение за строеж. Това е специален правен режим, който при изпълнение на условията предпазва строежа от премахване. При спор за премахване въпросът за търпимостта следва да бъде изследван изрично.

След 31 март 2001 г. възможностите са значително по-ограничени

При строежи, извършени след 31 март 2001 г., не следва да се разчита на общата идея, че строежът може просто впоследствие да бъде „обявен за търпим“. Историческите режими за търпимост са свързани с конкретни периоди и законови предпоставки. Затова при по-ново незаконно строителство защитата обичайно трябва да се насочи към други въпроси:

• правилна ли е квалификацията на извършеното;
• изисквало ли се е разрешение;
• има ли съществено отклонение;
• законосъобразно ли е производството;
• правилно ли е индивидуализиран строежът;
• компетентен ли е органът;

и достатъчно мотивирана ли е заповедта.

Заповедта за премахване подлежи на съдебен контрол

Когато компетентният орган издаде заповед за премахване, тя представлява индивидуален административен акт и подлежи на съдебен контрол по предвидения в ЗУТ и Административнопроцесуалния кодекс ред.

Това е решаващият момент в защитата.

Съдът може да провери:

• компетентността на административния орган;
• спазването на установената форма;
• спазването на административнопроизводствените правила;
• правилното приложение на материалния закон;
• съответствието с целта на закона.

Това означава, че съдебната защита не се свежда само до въпроса „има ли разрешение за строеж“.

Индивидуализацията на строежа е от съществено значение

Заповедта трябва ясно да показва какво точно трябва да бъде премахнато. Това е особено важно, когато:

• само част от сградата е незаконна;
• има законна основна сграда и незаконна пристройка;
• направено е надстрояване;
• преустройството засяга само отделно помещение;
• изградени са няколко обекта през различни периоди.

Неясното описание може да създаде сериозен проблем при изпълнението на заповедта. Например не е едно и също да бъде наредено премахването на „сграда“ и на конкретно незаконно изградена пристройка към законно съществуваща сграда.

Категорията на строежа определя и компетентния орган

Друга важна защитна линия е компетентността. В зависимост от категорията на строежа компетентността може да бъде на различни административни органи. Затова неправилното определяне на категорията на строежа може да доведе до въпрос дали заповедта е издадена от надлежния орган. А компетентността е фундаментално изискване за законосъобразността на всеки административен акт.

Собственикът има право на достъп до преписката и доказателствата

Ефективна защита трудно може да се води само по текста на заповедта. Следва да бъде прегледана цялата административна преписка. В нея могат да се съдържат:

• сигналът, по който е започнала проверката;
• протоколи от проверки;
• снимков материал;
• кадастрални скици;
• архивни документи;
• становища на главния архитект;
• данни за строителните книжа;
• измервания;
• кореспонденция между институциите;
• констативният акт;
• доказателства за връчването му.

Понякога именно от тези документи се установява несъответствие между фактическите констатации и окончателната заповед.

Не бива да се пропускат сроковете за защита

При производствата по ЗУТ сроковете са кратки. След получаване на констативния акт трябва незабавно да се провери срокът за възражение. След издаване и съобщаване на заповедта трябва да се провери срокът и редът за съдебното ѝ оспорване. Пропускането на срока може да доведе до влизане в сила на заповедта и преминаване към изпълнение.

Влизането в сила на заповедта променя ситуацията

След като една заповед за премахване е влязла в сила, защитата става значително по-трудна. Администрацията може да пристъпи към доброволно, а при неизпълнение – и към принудително изпълнение. При принудително премахване възниква и финансов риск. Разходите за извършването му могат да бъдат търсени от задълженото лице при условията на закона. Затова основната защита трябва да бъде проведена своевременно, преди административният акт да стане окончателен.

А има ли давност за принудителното изпълнение?

При много стари влезли в сила заповеди може да възникне отделен въпрос относно давността за принудителното изпълнение. Тук трябва да се анализира:

• кога задължението е станало изискуемо
• какви действия по изпълнение са извършвани;
• връчвана ли е покана за доброволно изпълнение;
• има ли основания за прекратяване на изпълнителното производство.

Това вече е различен спор от първоначалния спор дали строежът е незаконен.

Practical Example

Собственик придобива къща през 2015 г. През 2026 г. общината извършва проверка и установява допълнителна постройка в двора, за която в архива не се намира разрешение за строеж. Съставя се констативен акт и се започва производство за премахване. На пръв поглед случаят изглежда ясен:

„Няма разрешение – строежът е незаконен.“

Но юридическият анализ тепърва започва. Трябва да се установи:

1. кога е изградена постройката;
2. дали е съществувала преди придобиването на имота;
3. дали за нея действително е било необходимо разрешение за строеж;
4. дали липсата на документ в общинския архив доказва, че никога не е бил издаден;
5. какви са били устройствените правила при построяването;
6. възможна ли е търпимост;
7. правилно ли са определени размерите и предназначението;
8. правилно ли е определена категорията на строежа;
9. компетентен ли е органът;
10. индивидуализирана ли е правилно постройката в акта.

Едва след това може да бъде направен обоснован извод дали съществува законово основание за премахване.

Как трябва да се действа при получаване на констативен акт?

Най-рисковият подход е документът да бъде оставен без реакция с аргумента:

„Ще обжалваме, ако издадат заповед.“

Именно на етапа на констативния акт могат своевременно да бъдат представени документи и възражения, които администрацията е длъжна да вземе предвид. Практически е разумно незабавно да бъдат събрани:

• документите за собственост;
• наличните строителни книжа;
• всички стари скици и планове;
• документи за годината на изграждане;
• техническо становище от архитект или инженер;
• геодезическо заснемане, когато е необходимо;
• доказателства относно търпимостта.

В строителните производства юридическата и техническата защита почти винаги трябва да вървят паралелно.

Незаконният строеж не оправдава незаконосъобразна административна процедура

Това е може би най-важният принцип. Дори когато е извършено нарушение на строителните правила, административният орган е длъжен да действа в рамките на закона. Лицето има право:

• да бъде уведомено;
• да знае какво нарушение му се вменява;
• да представи доказателства;
• да направи възражения;
• да получи мотивиран административен акт;
• да оспори акта пред независим съд.

Защитата на тези права не означава толериране на незаконното строителство. Тя означава прилагане на принципа, че премахването на недвижим обект – мярка с тежки и често необратими последици – може да бъде извършено само след законосъобразно проведено производство.

Conclusion

Получаването на констативен акт или заповед за премахване не означава автоматично, че строежът непременно ще бъде премахнат. Но означава, че трябва да се действа своевременно. При всеки подобен случай трябва да се проверят поне:

• правната квалификация на обекта;
• необходимостта от строителни книжа;
• датата на построяване;
• възможната търпимост;
• устройствената допустимост;
• категорията на строежа;
• компетентността на административния орган;
• точното описание на обекта;
• спазването на процедурата;
• сроковете за възражение и съдебно обжалване.

Особено при стари строежи липсата на строителни книжа не трябва механично да се приравнява на задължително премахване. От друга страна, собственикът не трябва да разчита на общото твърдение, че „строежът е стар“ или че „всички съседи са построили същото“.

Защитата срещу заповед за премахване е преди всичко доказателствен и правен процес.

И колкото по-рано започне този процес – още при първата проверка или констативния акт – толкова повече възможности съществуват правата на засегнатото лице да бъдат ефективно защитени.