Protection du propriétaire en cas de construction illégale et d'ordonnance de démolition

Dans quels cas une construction doit-elle être démolie et quelles sont les possibilités de recours en vertu de Loi sur l'aménagement du territoire?

L'absence de permis de construire, le non-respect d'un projet approuvé ou l'absence de documents de construction peuvent effectivement conduire à qualifier un ouvrage de construction illégale. Cela ne signifie toutefois pas que toute construction, transformation ou extension doive automatiquement être démolie.

La procédure prévue par la loi sur l'aménagement du territoire (ZUT) est une procédure administrative dans le cadre de laquelle les personnes concernées disposent de droits de défense.

C'est pourquoi, lors de la réception d'un procès-verbal ou d'une ordonnance de démolition, la question principale ne doit pas se limiter à :

« Y a-t-il un permis de construire ? »

Il convient également de déterminer :

• Qu'est-ce qui a été construit exactement ?
• Quand a-t-il été construit ?
• S'agit-il réellement d'une « construction » au sens de la loi ?
• Qui est l'auteur de ce crime ?
• La construction était-elle autorisée au moment où elle a été réalisée ?
• Peut-on le qualifier de tolérant ?
• L'acte a-t-il été émis par l'autorité administrative compétente ?
• La procédure relative à Loi sur l'aménagement du territoire?

C'est précisément des réponses à ces questions que dépend la légalité de l'arrêté de démolition.

Quand une construction est-elle illégale ?

La loi sur l'aménagement du territoire prévoit différents motifs pour lesquels un ouvrage ou une partie d'ouvrage peut être considéré comme illégal.

La construction en est un exemple typique :

• sans le permis de construire requis ;
• en l'absence de projets d'investissement approuvés, lorsque ceux-ci sont requis ;
• en cas de divergences significatives par rapport au projet d'investissement approuvé ;
• en cas de certaines infractions aux plans d'urbanisme et aux règles d'urbanisation ;
• en cas de violation des régimes spécifiques applicables aux zones protégées ou aux zones faisant l'objet d'une réglementation particulière.

Or, c'est précisément cette situation de fait concrète qui doit être prouvée par l'autorité administrative. Il ne suffit pas qu'un acte administratif indique de manière générale que « la construction est illégale ».

Il convient de déterminer la nature de l'infraction et sur quel fondement juridique précis repose sa qualification.

S'agit-il d'une construction illégale ou d'une construction ne nécessitant pas de permis ?

Avant d'envisager une démolition, il convient de vérifier si les travaux réalisés constituent effectivement un ouvrage pour lequel la loi exige un permis.

Dans la pratique, des litiges surviennent notamment dans les cas suivants :

• travaux de réaménagement intérieur ;
• travaux de rénovation ;
• auvents ;
• clôtures ;
• terrasses ;
• objets mobiles ;
• structures annexes ;
• rénovations de locaux.

Certaines activités relèvent d'un régime dans lequel aucun permis de construire n'est requis, tandis que pour d'autres, la qualification juridique dépend des caractéristiques techniques des travaux réalisés.

Par conséquent, la première ligne de défense est souvent d'ordre technique, et pas seulement juridique.

Il convient de comparer les travaux de construction et de montage effectivement réalisés avec les spécifications et les modalités prévues par Loi sur l'aménagement du territoire.

Le procès-verbal de constatation constitue la première étape décisive

La procédure visant à faire démolir une construction illégale commence généralement par un contrôle effectué par les autorités compétentes et par l'établissement d'un procès-verbal de constatation. Ce document revêt une importance capitale. Il doit contenir les éléments suivants :

• l'emplacement du chantier ;
• son aspect et ses dimensions ;
• le propriétaire et/ou l'auteur ;
• les documents de construction ou leur absence ;
• les infractions constatées ;
• le motif pour lequel la construction est considérée comme illégale.

La personne concernée a la possibilité de former un recours contre le procès-verbal. Cette étape ne doit pas être sous-estimée. Un recours bien argumenté peut, avant même la délivrance de l'arrêté, soulever des questions concernant :

• définition erronée de la construction ;
• mesure imprécise ;
• existence de documents de construction ;
• auteur incorrectement désigné ;
• catégorie mal définie ;
• date de construction ;
• tolérance ;
• recevabilité au regard de les règles d'urbanisme;
• absence de compétence de l'autorité de contrôle.

Il est particulièrement important d'identifier l'auteur des faits

Dans le cas de constructions anciennes, le propriétaire du bien immobilier et l'auteur de la construction illégale ne sont pas toujours une seule et même personne. Le bien immobilier peut avoir été :

• vendu ;
• hérité ;
• offert ;
• séparé ;
• qui a changé plusieurs fois de propriétaire.

L'actuel propriétaire peut avoir acquis le bien immobilier plusieurs années après la fin des travaux de construction.

Cela n'exclut pas automatiquement la possibilité que la construction fasse l'objet d'une procédure administrative, mais la question de l'auteur revêt une importance pour certaines conséquences, notamment en ce qui concerne les frais d'exécution forcée et la responsabilité administrative éventuelle. C’est pourquoi il ne faut pas partir du principe, de manière mécanique, que « le propriétaire est l’auteur des faits ».

La construction tolérée constitue un cas de figure de protection particulièrement important

L'une des notions les plus importantes en la matière est celle de la tolérance de la construction. Une construction tolérée ne doit pas être confondue avec une construction légale. Elle peut avoir été réalisée sans les documents de construction requis, mais la loi, sous certaines conditions historiques et d’urbanisme, autorise le maintien d’une telle construction. Par exemple, pour certaines constructions anciennes, la loi prévoit la possibilité de les reconnaître comme tolérées si les conditions légales spécifiques sont remplies. Par ailleurs, pour les constructions érigées avant le 31 mars 2001 sans permis de construire, la loi prévoit également une possibilité de tolérance lorsqu’elles étaient admissibles au regard des règles en vigueur au moment de leur construction ou du régime d’urbanisme alors applicable. Par conséquent, la date de construction peut être déterminante.

La tolérance ne découle pas uniquement du fait que le bâtiment est ancien

On entend souvent l'argument suivant :

« La maison a 40 ans, elle est donc acceptable. »

Ce n'est pas suffisant.

Les autres exigences prévues par la loi doivent également être prouvées. Il est particulièrement important de déterminer si la construction était autorisée en vertu des règles et des plans d'urbanisme en vigueur à l'époque concernée, ou si elle est autorisée en vertu des dispositions en vigueur, lorsque la loi prévoit cette possibilité. Par conséquent, la défense ne se contente pas d’une simple affirmation concernant l’ancienneté de la construction, mais doit apporter des preuves.

Comment prouver la date à laquelle les travaux de construction ont été réalisés ?

C'est souvent l'une des questions les plus épineuses. Dans le cas d'une construction datant de plusieurs décennies, il peut arriver que les documents de construction, les contrats ou les factures aient disparu. Différentes sources de preuve peuvent être utilisées en fonction du cas particulier :

• anciens plans cadastraux et plans d'urbanisme ;
• documents d'archives ;
• actes notariés ;
• déclarations fiscales ;
• photos ;
• matériel de géodésie ;
• documents relatifs au raccordement à l'infrastructure ;
• prises de vue techniques ;
• les témoignages, lorsqu'ils sont recevables ;
• expertise médico-légale.

La date de construction ne doit pas être fixée de manière arbitraire. Si l'administration considère que le bâtiment est neuf, alors que le propriétaire affirme qu'il existait déjà avant 2001, cela peut devenir le principal point litigieux de l'affaire.

Le certificat de tolérance revêt une importance pratique

Dans la pratique administrative, il est possible de délivrer un certificat de tolérance pour les constructions qui remplissent les conditions légales. Il est toutefois important de comprendre que la tolérance ne transforme pas automatiquement la construction en une construction érigée avec un permis de construire en bonne et due forme. Il s’agit d’un régime juridique particulier qui, lorsque les conditions sont remplies, protège la construction contre la démolition. En cas de litige concernant la démolition, la question de la tolérance doit être examinée de manière explicite.

Depuis le 31 mars 2001, les possibilités sont nettement plus limitées

Pour les constructions réalisées après le 31 mars 2001, il ne faut pas se fonder sur l'idée générale selon laquelle la construction pourrait simplement être « déclarée tolérée » a posteriori. Les régimes historiques de tolérance sont liés à des périodes et à des conditions légales spécifiques. C'est pourquoi, dans le cas de constructions illégales plus récentes, la défense doit généralement s'appuyer sur d'autres arguments :

• la qualification des faits est-elle correcte ;
• une autorisation était-elle requise ;
• y a-t-il un écart significatif ;
• la procédure est-elle conforme à la loi ;
• la construction a-t-elle été correctement identifiée ;
• l'autorité est-elle compétente ;

et si l'arrêté est suffisamment motivé.

L'arrêté de démolition est soumis à contrôle juridictionnel

Lorsqu'une ordonnance de démolition est rendue par l'autorité compétente, elle constitue un acte administratif individuel et est soumise à contrôle juridictionnel conformément à la procédure prévue par la loi sur l'aménagement du territoire et le code de procédure administrative.

C'est le moment décisif de la défense.

Le tribunal peut vérifier :

• la compétence de l'autorité administrative ;
• le respect de la forme prescrite ;
• le respect des règles de procédure administrative ;
• l'application correcte du droit matériel ;
• la conformité avec l'objectif de la loi.

Cela signifie que la protection juridictionnelle ne se limite pas à la seule question de savoir « s'il existe un permis de construire ».

La personnalisation de la construction revêt une importance capitale

L'ordre doit indiquer clairement ce qui doit être supprimé exactement. Cela est particulièrement important lorsque :

• seule une partie du bâtiment est illégale ;
• il y a un bâtiment principal légal et une annexe illégale ;
• des travaux d'agrandissement ont été réalisés ;
• les travaux de transformation ne concernent qu'une seule pièce ;
• Plusieurs ouvrages ont été construits à différentes époques.

Une description imprécise peut poser un sérieux problème lors de l'exécution de l'ordonnance. Par exemple, ordonner la démolition d'un « bâtiment » n'est pas la même chose qu'ordonner celle d'une annexe illégale construite sur un bâtiment existant légalement.

La catégorie de l'ouvrage détermine également l'autorité compétente

La compétence constitue un autre moyen de défense important. Selon la catégorie de l’ouvrage, la compétence peut relever de différentes autorités administratives. C'est pourquoi une détermination erronée de la catégorie de l'ouvrage peut soulever la question de savoir si l'arrêté a été pris par l'autorité compétente. Or, la compétence est une condition fondamentale de la légalité de tout acte administratif.

Le propriétaire a le droit d'accéder au dossier et aux pièces à conviction

Il est difficile d'assurer une défense efficace en se fondant uniquement sur le texte de l'arrêté. Il convient d'examiner l'ensemble du dossier administratif. Celui-ci peut contenir :

• le signal à l'origine de l'enquête ;
• procès-verbaux d'inspection ;
• images ;
• plans cadastraux ;
• documents d'archives ;
• avis de l'architecte en chef ;
• informations relatives aux documents de construction ;
• mesures ;
• la correspondance entre les institutions ;
• le procès-verbal ;
• les preuves de sa remise.

C'est parfois précisément à partir de ces documents qu'on constate une divergence entre les constatations factuelles et la décision finale.

Il ne faut pas manquer les délais de défense

Dans les procédures relatives à Loi sur l'aménagement du territoire Les délais sont courts. Dès réception du procès-verbal, il convient de vérifier immédiatement le délai de contestation. Une fois l'ordonnance rendue et notifiée, il convient de vérifier le délai et la procédure à suivre pour la contester devant les tribunaux. Le non-respect de ces délais peut entraîner l'entrée en vigueur de l'ordonnance et le passage à la phase d'exécution.

L'entrée en vigueur de l'arrêté modifie la situation

Une fois qu’une ordonnance de démolition est entrée en vigueur, il devient nettement plus difficile de s’y opposer. L’administration peut procéder à une exécution volontaire et, en cas de non-respect, à une exécution forcée. La démolition forcée comporte également un risque financier. Les frais liés à cette démolition peuvent être réclamés à la personne redevable dans les conditions prévues par la loi. C’est pourquoi la défense principale doit être mise en œuvre en temps utile, avant que l’acte administratif ne devienne définitif.

Y a-t-il un délai de prescription pour l'exécution forcée ?

Dans le cas de certaines ordonnances très anciennes entrées en vigueur, une question distincte peut se poser concernant le délai de prescription de l'exécution forcée. Il convient ici d'analyser :

• à quel moment la dette est-elle devenue exigible ?
• quelles mesures d'exécution ont été prises ;
• une mise en demeure a-t-elle été signifiée ;
• Existe-t-il des motifs justifiant la clôture de la procédure d'exécution ?

Il s'agit là d'un débat différent de celui qui portait initialement sur le caractère illégal ou non de la construction.

Exemple concret

Un propriétaire acquiert une maison en 2015. En 2026, la commune procède à un contrôle et constate la présence d'une construction supplémentaire dans la cour, pour laquelle aucun permis de construire ne figure dans les archives. Un procès-verbal de constat est dressé et une procédure de démolition est engagée. À première vue, l'affaire semble claire :

« Il n'y a pas de permis – la construction est illégale. »

Mais l'analyse juridique ne fait que commencer. Il convient de déterminer :

1. quand le bâtiment a-t-il été construit ;
2. si elle existait avant l'acquisition du bien immobilier ;
3. si un permis de construire était réellement nécessaire pour ce projet ;
4. L'absence d'un document dans les archives municipales prouve-t-elle qu'il n'a jamais été délivré ?
5. quels étaient les règles d'urbanisme lors de la construction ;
6. la tolérance est-elle possible ;
7. les dimensions et la destination ont-elles été correctement définies ;
8. la catégorie du bâtiment a-t-elle été correctement déterminée ;
9. l'autorité est-elle compétente ;
10. Le bâtiment est-il correctement identifié dans l'acte ?

Ce n'est qu'ensuite qu'il sera possible de tirer une conclusion fondée quant à l'existence d'un fondement juridique justifiant la suppression.

Que faut-il faire lorsqu'on reçoit un procès-verbal ?

L'approche la plus risquée consiste à ne pas réagir au document en invoquant l'argument suivant :

« Nous ferons appel s'ils rendent une ordonnance. »

C'est précisément au stade du procès-verbal constatatoire que peuvent être présentés en temps utile les documents et les objections dont l'administration est tenue de prendre en compte. D'un point de vue pratique, il est judicieux de rassembler sans délai :

• les titres de propriété ;
• les documents de construction disponibles ;
• toutes les anciennes esquisses et tous les anciens plans ;
• documents relatifs à l'année de construction ;
• avis technique d'un architecte ou d'un ingénieur ;
• un relevé géodésique, si nécessaire ;
• éléments de preuve concernant la tolérance.

Dans les chantiers de construction, la protection juridique et la protection technique doivent presque toujours aller de pair.

Une construction illégale ne justifie pas une procédure administrative irrégulière

C'est sans doute le principe le plus important. Même en cas d'infraction aux règles de construction, l'autorité administrative est tenue d'agir dans le respect de la loi. La personne concernée a le droit :

• soit informé ;
• savoir quelle infraction lui est reprochée ;
• de présenter des preuves ;
• de formuler des objections ;
• de recevoir un acte administratif motivé ;
• de contester cette décision devant un tribunal indépendant.

La protection de ces droits ne signifie pas que l'on tolère les constructions illégales. Elle implique l'application du principe selon lequel la démolition d'un bien immobilier – mesure aux conséquences graves et souvent irréversibles – ne peut être effectuée qu'à l'issue d'une procédure menée dans le respect de la loi.

Conclusion

La réception d'un procès-verbal constatant l'infraction ou d'une ordonnance de démolition ne signifie pas automatiquement que la construction sera nécessairement démolie. Cela signifie toutefois qu'il faut agir sans tarder. Dans chaque cas de ce type, il convient de vérifier au moins :

• la qualification juridique du bien ;
• la nécessité de disposer de documents de construction ;
• la date de construction ;
• la tolérance possible ;
• la compatibilité urbanistique ;
• la catégorie de l'ouvrage ;
• la compétence de l'autorité administrative ;
• une description précise du bien ;
• le respect de la procédure ;
• les délais de contestation et de recours judiciaire.

En particulier dans le cas des constructions anciennes, l'absence de documents de construction ne doit pas être systématiquement assimilée à une démolition obligatoire. D'autre part, le propriétaire ne doit pas se fonder sur l'argument général selon lequel « la construction est ancienne » ou que « tous les voisins ont construit la même chose ».

La défense contre une ordonnance de démolition est avant tout une procédure probatoire et juridique.

Et plus ce processus commence tôt – dès le premier contrôle ou le procès-verbal de constatation –, plus il y a de chances que les droits de la personne concernée soient efficacement protégés.